پادکست مفاهیم و آثار کاربری در حقوق شهری ایران
اهمیت مفهوم کاربری در حقوق شهری ایران
مفهوم «کاربری» در حوزه حقوق شهری از اهمیت و تأثیرگذاری ویژهای برخوردار است. این مفهوم در لوایح، آراء صادره از سوی مراجع قضایی مانند دیوان عدالت اداری، و شکایات مکرر علیه شهرداریها (ناشی از صدور پروانه ساختمانی مغایر با کاربری مجاور یا سابق، تغییر کاربری، ابطال طرحهای عمومی و عمرانی) به کرات مطرح میشود. شناخت صحیح مفهوم کاربری و تفاوت آن با پهنهبندی، کاربرد و نوعیت، برای درک بهتر موضوعات و احقاق حقوق مالکان و شهروندان ضروری است.
1- مفهوم «طرح» و انواع آن
قبل از پرداختن به کاربری، لازم است با انواع طرحهای شهرسازی آشنا شویم، زیرا کاربری اراضی بر اساس این طرحها تعیین میگردد:
- طرح جامع شهری: یک طرح بلندمدت است که نحوه استفاده از اراضی و منطقهبندی مربوط به آن را مشخص میکند. این طرح شامل خطوط کلی حوزههای مسکونی، صنعتی، تجاری، اداری، کشاورزی، و تأسیسات شهری است و هر زمان که ضرورت ایجاب کند، قابل تجدیدنظر است.
- طرح تفصیلی: بر اساس ضوابط و معیارهای کلی طرح جامع، نحوه استفاده از اراضی در سطح محلات مختلف شهر را با جزئیات دقیقتر تعیین میکند. این طرح شامل تعیین مساحت دقیق زمینها، موقعیت هر یک، میزان تراکم ساختمانی و جمعیت، شبکه عبور و مرور، و مشخصات ثبتی ملک است.
- طرح هادی: طرحی برای شهرهایی است که فاقد طرح جامع هستند. این طرح برای حل مشکلات فوری و حاد شهر و جهتگیری گسترش آتی آن تهیه میشود و راهحلهای کوتاهمدت را ارائه میدهد.
- طرح عمرانی: مجموعهای از خدمات و عملیات فنی، اقتصادی و اجتماعی است که بر اساس مطالعات توجیهی و با اعتبار و مدت معین جهت تحقق اهداف برنامههای عمرانی پنجساله توسط دستگاههای اجرایی ذیربط اجرا میشود. طرحهای عمرانی به سه دسته انتفاعی، غیرانتفاعی و مطالعاتی تقسیم میشوند.
2- کاربری، کاربرد، و نوعیت:
تفاوتها در حقوق شهری، مفاهیم «کاربری»، «کاربرد» و «نوعیت» دارای تفاوتهای مهمی هستند:
- کاربری (Land Use): نحوه استفاده از زمین (عرصه) است که باید به تصویب مراجع صالح قانونی برسد و یک نوع ایقاع اداری (عمل حقوقی یکطرفه) محسوب میشود. کاربری توسط مراجع قانونی مانند کمیسیون ماده 5، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و سایر مراجع تعیین و تغییر میگردد.
- کاربرد یا عملکرد (Usage/Function): نوع استفاده از اعیانی (ساختمان) است. این مفهوم تفاوت ماهوی با کاربری عرصه دارد و اراده شخص در استفاده از ملک میتواند در آن دخیل باشد، البته مشروط به تصویب مرجع صالح. به عنوان مثال، کمیسیون ماده 100 شهرداری صلاحیت صدور حکم ابقای تبدیل کاربری از مسکونی به سایر کاربریها را در «اعیانی» دارد، اما این به معنای تغییر «کاربری عرصه» نیست و مستلزم دخالت در صلاحیت مراجع تغییر کاربری (مانند کمیسیون ماده 5) نمیباشد.
- نوعیت (Type): نحوه استفاده از زمین خودبهخودی و بدون دخالت دولت است، مانند نوعیت باغ. این مفهوم بیشتر به رابطه مالک با زمین و تأثیر اراده شخص بر استفاده از ملک برمیگردد. قانونگذار در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، مفهوم کاربری را به معنای اعم (یعنی نوعیت) مدنظر قرار داده است.
3- مراجع صالح تعیین و تغییر کاربری
- کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری استان: مهمترین مرجع برای تعیین کاربری مجاز در طرح تفصیلی است. این کمیسیون بر اساس ضوابط و معیارهای کلی طرح جامع، نحوه استفاده از اراضی در محلات مختلف شهری را تعیین میکند. جلسات این کمیسیون با حضور چهار نفر از اعضای اصلی رسمیت یافته و تصمیمات آن با چهار رأی موافق معتبر است.
- شورای عالی شهرسازی و معماری ایران: در تصویب طرح جامع، تعیینکننده پهنهبندی شهرها و کاربریهای بزرگ مقیاس است.
- کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری: وظیفه رسیدگی به تخلفات ساختمانی از جمله تغییر کاربری (اعیانی) را بر عهده دارد. حکم ابقای صادر شده توسط این کمیسیون، حق مکتسب جدیدی برای تغییر کاربری عرصه ایجاد نمیکند.
- کمیسیون تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها: مسئول تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها است.
- کمیته بند 5 ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه: در طرح هادی روستایی و تعیین محدوده روستاها، مسئولیت دارد.
- کارگروه امور زیربنایی و شورای برنامهریزی و توسعه استان: در طرح هادی شهری و مناطق خارج از محدوده و حریم شهرها نقش دارد.
4- انواع اصطلاحات کاربری
کاربریها در طرح تدقیق مفاهیم و تعاریف کاربریهای شهری (مصوب 1389 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) به 20 نوع اصلی تقسیم شدهاند که برخی از مهمترین آنها عبارتند از:
● مسکونی: شامل واحدهای سکونتگاهی تکواحدی، چندخانواری، آپارتمانها و مجتمعها.
● آموزش، تحقیقات و فناوری: برای فعالیتهای آموزش عالی، پژوهش و فناوری.
● آموزشی: برای فعالیتهای آموزش رسمی و عمومی در سطوح مختلف (مهد کودک تا دبیرستان).
● اداری انتظامی: برای استقرار وزارتخانهها، مؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، و نیروهای انتظامی.
● تجاری: برای انواع فعالیتهای بازرگانی و خرید و فروش.
● خدماتی (انتفاعی و غیرانتفاعی): شامل خدماتی مانند آرایشگاهها، دفاتر حقوقی و مهندسی (انتفاعی) و احزاب، خیریهها، انجمنها و هیئتهای ورزشی (غیرانتفاعی).
● ورزشی: برای فعالیتهای ورزشی مختلف از مبتدی تا حرفهای. فعالیت ورزشی در کاربری مسکونی، به دلیل جنبه منفعت عام، تخلف ماده 100 محسوب نمیشود.
● درمانی: برای خدمات پزشکی، درمان، بهداشت انسان و دام.
● هنری فرهنگی: برای فعالیتهای فرهنگی و هنری.
● فضای سبز و پارک: برای بوستانها و پارکهایی که توسط شهرداری احداث و مورد استفاده عموم قرار میگیرند.
● تجهیزات شهری و تاسیسات شهری: شامل ایستگاههای آتشنشانی، جمعآوری زباله، اورژانس، جایگاههای سوخت، آرامستانها، ایستگاههای تنظیم فشار آب، برق و گاز.
● انبارداری-حمل و نقل: برای شبکههای معابر و ساختمانهای مربوط به حمل و نقل.
● نظامی: اراضی اختصاص یافته به نیروهای مسلح.
● باغات و کشاورزی: اراضی دارای فعالیتهای کشاورزی و باغات.
● تاریخی: اماکن و محوطههای تاریخی، موزهها، بناهای یادبود.
● طبیعی: جنگلها و فضای سبز دست کاشت.
● حریم: اراضی که حسب قانون جهت اهداف خاص حفاظت و منظور میشوند.
● تفریحی گردشگری: برای اقامت و سیاحت.
● صنعتی: شامل صنایع مختلف.
5- حقوق مالکانه و آثار طرحهای عمومی
- اعمال حقوق مالکانه:شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوبهای پیرامون نحوه اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرحهای دولتی دارد که هدف آن تعیین وضعیت املاک واقع در این طرحها است.
- حق مکتسب: تمامی حقوق قانونی و رسمی موجود در یک باغ یا ملکی که پروانه ساخت برای آن صادر شده، تثبیت میگردد و سلب یا تغییر آن بدون اجازه قانونگذار فاقد اعتبار است. در اراضی دارای حقوق مکتسبه قانونی قبلی، احداث بنا در حد بنای موجود، بلامانع است.
- طرحهای عمومی و عمرانی: مالکان اراضی واقع در طرحهای عمومی و عمرانی، حق احداث بنا مطابق ضوابط مربوط را دارند، مگر اینکه اجرای کاربری عمومی مصوب در شمار وظایف اختصاصی دستگاه مجری طرح باشد. اگر دستگاه اجرایی طرح عمومی را به تعویق اندازد، شهرداری موظف به صدور پروانه ساخت برای مالک است، هرچند ممکن است با محدودیتهایی مانند تراکم ساختمانی مواجه باشد.
- تملک اراضی: برای اراضی مورد نیاز دستگاهها برای طرحهای عمومی و عمرانی (مانند شرکت آب و فاضلاب برای تصفیهخانه)، امکان درخواست تغییر کاربری وجود دارد.
- حریمهای قانونی: در حریمهای قانونی (مانند حریم آثار تاریخی، حریم رودخانهها، حریم خطوط انتقال نیرو) ساخت و ساز ممنوع است و مشمول مصوبه حقوق مالکانه نمیشود.
6- عوارض تغییر کاربری عوارض تعیین و تغییر کاربری، از مباحث مهم مالی در حقوق شهری است.
- اختیارات کمیسیون ماده 100 و عوارض تغییر کاربری: آراء متعدد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری دلالت بر این دارد که کمیسیون ماده 100 صلاحیت تصمیمگیری در خصوص تغییر کاربری (اعیانی) را دارد و میتواند غیر از حکم به تعطیل، حکم به ابقای بنا نیز بدهد. اما، صدور رأی ابقاء با جریمه توسط کمیسیون ماده 100 به معنای مجوز تغییر کاربری (عرصه) نیست و نباید موجب تعلق عوارض تغییر کاربری شود.
- ممنوعیت وضع عوارض جدید: بر اساس قانون درآمد پایدار و سایر قوانین، وضع هرگونه عوارض غیر از موارد اعلام شده و مصوب وزارت کشور (با رعایت تشریفات قانونی) ممنوع است.
- مفهوم ارزش افزوده: عوارض تغییر کاربری و ارزش افزوده ناشی از حذف یا تغییر طرح، بر اساس قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و سایر قوانین تعیین میشود و میزان آن در شهرها 40% ارزش افزوده و در روستاها 30% است.
نتیجهگیری
مفهوم کاربری در حقوق شهری ایران، یک مفهوم پیچیده و دارای ابعاد مختلف قانونی، قضایی و اجرایی است. تفاوت قائل شدن بین کاربری (مربوط به عرصه)، کاربرد (مربوط به اعیان) و نوعیت، در تعیین حقوق و تکالیف مالکان و نیز اختیارات مراجع ذیصلاح مانند کمیسیونهای ماده 5 و 100 بسیار حیاتی است. درک صحیح این مفاهیم و شناخت مراجع مربوطه، به شهروندان و متخصصین کمک میکند تا در مواجهه با طرحهای شهری و تغییرات کاربری، حقوق خود را به درستی احقاق نمایند و از تخلفات یا اخذ عوارض غیرقانونی جلوگیری کنند.